风电、光伏项目开发用地总结

6月、7月，乱成一锅粥，源网荷储等各种申报方案一个接一个；两个月下来发现，在“双碳”元年，各种势力都不想屈于人后，都想分一杯羹，各色人等八仙过海，各显神通，项目申报容量越报越大，牛皮吹得越来越响；其实冷静下来思考一下，在“双碳”背景下，光伏、风电指标已不是问题，基本上，只要申报，指标就会有；重要的是，指标下来后，项目能否落地？而影响项目落地的重要因素是—土地；通过某市“十四五”能源规划编写的过程，结合近期的工程经验，土地问题已经成为制约风电、光伏开发的关键因素，不释放土地红利，则光伏、风电很难成规模开发；因此，也奉劝各路大佬，不要急于申报项目，踏踏实实落实土地，是重中之重；基本农田、生态红线、林地、湿地那些能用，那些不能用？本文做一总结，并给出相关规定的出处，希望对新能源项目开发人士有所帮助。

一、基本农田：基本农田严禁占用。

依据文件：《土地管理法》、《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》。先关文件规定，节选如下：

《土地管理法》：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》：守住永久基本农田控制线。已经划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田不得随意占用和调整。重大建设项目、生态建设、灾毁等经国务院批准占用或依法认定减少永久基本农田的，按照中央4号文件要求，在原县域范围内补划永久基本农田。坚持“保护优先、布局优化、优进劣出、提升质量”的工作原则，坚持“制定方案、调查摸底、核实举证、论证审核、复核质检”的工作程序，按照永久基本农田划定有关要求，补划数量和质量相当的永久基本农田。

二、生态保护红线：严禁占用。

依据文件：《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》

文件规定：实行严格管控。生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。严禁不符合主体功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线划定后，只能增加、不能减少，因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的，由省级政府组织论证，提出调整方案，经环境保护部、国家发展改革委会同有关部门提出审核意见后，报国务院批准。因国家重大战略资源勘查需要，在不影响主体功能定位的前提下，经依法批准后予以安排勘查项目。

三、林地：有条件占用。

依据文件：

风电：《国家林业和草原局关于关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发【2019】17号）；

光伏：《国家林业局关于光伏电站建设使用林地问题的通知》（林资发【2015】153号）；

主要内容：

林资发【2019】17号：二、风电场建设使用林地禁建区域：严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地。自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区域。三、风电场建设使用林地限制范围：风电场建设应当节约集约使用林地。风机基础、施工和检修 道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、 年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二 级国家级公益林中的有林地。本通知下发之前已经核准但未取得 使用林地手续的风电场项目，要重新合理优化选址和建设方案， 加强生态影响分析和评估，不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地和一级国家级公益林地，避让二级国家级公益林中有林 地集中区域。四、强化风电场道路建设和临时用地管理:风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、 林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则 上不得改变现有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场一同 办理使用林地手续，风电场配套道路要严格控制道路宽度，提高 标准，合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施；严格按照设 计规范施工，禁止强推强挖式放坡施工，防止废弃砂石任意放置 和随意滚落，同步实施水土保持和恢复林业生产条件的措施。吊 装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时占用林地的*应在 临时占用林地期满后一年内恢复林业生产条件，井及时恢复植被。

林资发【2015】153号：一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。二、光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。三、对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。四、光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

对各种林地的分类说明如下，供参考：

有林地包含：乔木林地、红树林地、竹林地；

未成林地包含：未成林造林地、未成林封育地；

无立木林地包含：采伐迹地、火烧迹地。

四、湿地：有条件占用

《湿地保护管理规定》国家林业局令第48号：

第二十九条 除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事下列活动：

（一）开（围）垦、填埋或者排干湿地；

（二）永久性截断湿地水源；

（三）挖沙、采矿；

（四）倾倒有毒有害物质、废弃物、垃圾；

（五）破坏野生动物栖息地和迁徙通道、鱼类洄游通道，滥采滥捕野生动植物；

（六）引进外来物种；

（七）擅自放牧、捕捞、取土、取水、排污、放生；

（八）其他破坏湿地及其生态功能的活动。

第三十条 建设项目应当不占或者少占湿地，经批准确需征收、占用湿地并转为其他用途的，用地单位应当按照“先补后占、占补平衡”的原则，依法办理相关手续。

临时占用湿地的，期限不得超过2年；临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地限期进行生态修复。

五、自然保护区：分区可建。

《中华人民共和国自然保护区条例》（2017年修订）：第三十二条　在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。

在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应限期治理限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。

六、矿区：有条件占用，需做压覆矿产评估报告确定。

《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》：四、需要压覆重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位提出压覆重要矿产资源申请，由省级国土资源主管部门审查，出具是否压覆重要矿床证明材料或压覆重要矿床的评估报告，报国土资源部批准。

需要压覆非重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请，由矿产地所在行政区的县级以上地质矿产主管部门审查，出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，报省级国土资源主管部门批准。五、经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。

七、一般耕地：有条件占用。

《土地管理法》：第三十七条　非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。

禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第四十四条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按

土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

此处需要说明的是：目前已有部分省市明确，对与一般耕地，在不改变土地性质的基础上，可以建设复合光伏，但需要关注耕地占用税是否征收问题，这点很重要，直接影响项目收益。